二十世纪德国政治的一个重大变化，是德国的民意对外交事务的发言权迅速增大，最终使德国政府的战略决策只能“顺应”民意要求。
当时，民主政治成为席卷整个西方世界的强大潮流，德国自然也不例外。但和其他西方国家不一样的是，德国的政治体制只能给这种巨大的潮流提供一些非常有限的通道，这样民众参政议政的热情只能以一种缺乏规范的形式泛滥起来。
其次，利用民意成为一种有效的政治手段。正是由于民意以这样一种缺乏规范的形式迅速发展起来，它也很快成为各种政治力量手中的一项有效工具。
德国社会结构本来就属于一种非常典型的卡特尔化，在各大利益集团相互之间势均力敌的情况下，只能直接动员民意来向政府施压，以实现自己的利益要求。
这种有意影响、组织、鼓动社会舆论和民众情绪的做法一旦成为国内政治的一种常态，就进一步加剧民意的强大冲击力。
如果仅仅是民意对决策有影响的话，可能问题还不是很大。但德国在19世纪末和20世纪初的情况却是，这种民意的影响完全只指向一个方向，体现出明显的扩张偏好和强硬偏好，即支持扩张政策和强硬政策，对于外交政策中任何的退却和示弱都越来越不能容忍。民意的这种影响无疑进一步剥夺了政策的灵活性，使德国这样一个崛起大国的安全和外交政策越来越容易受到大众舆论中的偶发新闻的影响。
德国在1911年摩洛哥危机和后来中国社会党组织的一卅大罢工两次事件中，先后做出让步，这都让偏好强硬扩张政策的德国民意对政府发起了猛烈抨击，除了“殖民协会”、“泛德意志协会”等比较极端的组织外，一些原本属于王室传统支持者的组织和报纸也开始激烈批评皇帝和政府的“软弱”。
比如曾在1875年发表过《战争在望》一文的《邮报》就批评说:“我们经历了无可名状的耻辱，这比我们在奥尔缪茨所受的耻辱更深……霍亨索伦王室究竟怎么了？”
而民族自由党的领导人巴瑟曼干脆指责政府害怕战争、逃避战争，称德国人民已经准备好战争，但政府和皇帝的怯懦则让人民极度失望。
在德国民众，威廉二世就此被称为“胆怯的威利”。
亨廷顿曾提出过一个叫做“普力夺”社会的提法用于描述南美洲的国家。
普力夺社会形容的是一种政治化的社会，在这种社会里，不仅指军人干政，而且指各种社会势力都在干政。在所有的社会里，专业性的社会团体都会卷入政治。但是普力夺社会里，这些团体更加“政治化”，因为缺乏有效的政治制度去调停、升华和缓解各团体的政治行动。
在普力夺社会中，各种社会势力赤裸裸地对抗，没有什么政治制度也没有一批职业政治领袖被公认为或接受为调解各团体之间冲突的合法中介。而且，在这些团体中，对于什么才是解决它们之间冲突的合法而权威的途径，亦不存在共识。由于缺乏公认的程序，政坛上往往发生各式各样的、直接的行动，即每一种势力都运用其最简便的方式行事，如富人行贿、学生造反、工人罢工、军人政变等等。
在某种意义上，各种利益集团势均力敌的高度“卡特尔化”的德意志第二帝国，其实就是一种接近于普力夺社会的状态，所以只要一点小小的舆论新闻，就可能对德国政府的外交政策产生极为重大的影响。
这也是为什么历史上的德意志第二帝国，作为一个国力已经超过了英国，仅次于美国的世界第二工业国，外交政府却如此反复和儿戏。
与英国等老牌资本主义国家相比，德国在国内政治的程序和制度方面并不完善。
特别是，在工业化和城市化创造大量社会财富和社会能量时，政治体制却不能控制和驾驭这些新的能量。国家虽然容许了普通民众的政治诉求，但是缺乏合理的程序和渠道来进行引导，其普选制和代议制很不充分，民众与政府之间的政治互动基本上仍处于无序状态。
这种情况最终产生了大量制度外方式和渠道，加剧了政治程序的混乱。俾斯麦就感慨地说：“我们培育了国民对于政治的兴趣，但未能满足他们的胃口，所以他们只好在污水沟中寻求食物。”
这种制度外的方式集中表现为德国大量的政治性民间组织。
由于帝国国会的职能不完全，因此政党在德意志帝国政治生活中并不能起太大的作用，在这种情况下各利益集团在社会直接建立民间组织，负责代表各自的利益集团进行社会动员（即为政治和经济目的直接向社会宣传鼓动以形成公众舆论压力）并向政府施压。
这部分直接来自社会的政治力量被称为德国的社会力量第二体系。在俾斯麦时期，这类组织就开始涌现，比如德国工业家为争取自身利益于1876年成立了德国工业家中央协会，易北河东部大农场主于同年组成税务和经济改革者联盟。
这两个组织可说是“钢铁与黑麦联盟”在社会上的具体化，它们的宣传、组织和社会动员为1879年保护性高关税的
实施起了极大的作用。
俾斯麦执政时，除这些明确反映某个集团利益的组织外，还有一些规模较小、成分相对更复杂的组织，其目的往往在于宣传和鼓动某项特定的主张。比如在1882年，一些主张殖民的知识分子和部分商人组成了德意志殖民联合会，仅仅两年以后，它就有了9000多名成员，拥有43个地方分会，受到银行、重工业中的特殊利益集团的资助，并且拥有阿道夫·瓦格纳等一批学术界的领军人物为之宣传。
1884年，德国又成立德意志殖民协会，并于1887年与殖民联合会合并为德意志殖民地协会，使鼓吹海外扩张和世界政策的力量进一步整合，影响力进一步增强。
这些组织不受政党和国会规则的限制，为各利益集团提供了一条可以直接动员民众向政府施加压力的良好渠道。
这次的“水雷外交”事件发生以前，政保局就已经雇佣了一批德国作家，专门撰写了一系列关于青岛重要性、水雷防御战略的小册子，同时还利用了诸如德意志殖民地协会、德意志海军协会和德意志国防协会这类民间组织的平台，印发了不少宣传中德可能结成逆转同盟的外交小册子。
这都为林淮唐写信给威廉二世做好了舆论上的铺垫。
自从第二次摩洛哥危机以后，德国政府急需要取得外交上的胜利来弥补政府颜面，哪怕这种胜利只是假想和虚构的胜利而已。
在毕洛夫当帝国宰相时，据说他本人在柏林时每天都要与外交部新闻局局长会面商，在外地时则通过简短的书面表示建议报纸做什么样的新闻报道。比如法国外长德尔卡塞辞职本来与德国无关，但当时德国政府也极力宣传这是德国外交的胜利云云，足可见得德国政府现在对于外交上哪怕是一丝丝虚假的胜利成果，也是十分渴望的。
在这样的前提铺垫下，“水雷外交”果真超乎了中国国内全部外交部门人员的预期之外，取得了唯有林淮唐一人能够提前预料到的惊人效果。
德国皇帝威廉二世在收到林淮唐写来的亲笔道歉信以后，竟然发回了一份语气极亲密的回信！
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